L’immunité en politique est-elle facteur d’impunité ?

Auteur : Benoît Le Dévédec

            A l’heure où tous les partis politiques ne jurent que par l’exemplarité et par la moralisation de la vie publique, il apparait nécessaire de faire le point sur les immunités dont sont dotés les femmes et hommes politiques au sommet de l’État. En effet, il trop souvent affirmé par différents acteurs médiatiques qu’il y a une sorte de favoritisme juridique, voire d’impunité, pour les parlementaires, les ministres ou encore le président de la République, que ces privilégiés se seraient octroyés des passes droits pour échapper à la Justice. Ces affirmations sont une preuve de la méconnaissance des règles juridiques en la matière…

            La question de l’immunité désigne deux éléments. Le premier élément touche à l’inviolabilité, c’est-à-dire le fait de ne pouvoir faire l’objet d’aucune mesure restrictive ou privative de liberté, comme une arrestation ou un emprisonnement, même en cas d’engagement de la responsabilité pénale (c’est-à-dire de poursuites pénales). Le second élément va plus loin et touche à l’irresponsabilité, c’est-à-dire l’impossibilité pure et simple de pouvoir poursuivre une personne devant la Justice. Il est alors possible de dire, de manière triviale, que l’individu est intouchable.

 

Le président de la République, irresponsabilité et inviolabilité… à une exception près

            Le président de la République n’étant pas un personnage normal, mais au contraire un personnage unique (de par le fait qu’il n’y a qu’un seul président de la République…), le régime d’engagement de sa responsabilité l’est tout autant. En effet, il découle de l’article 67 de la Constitution que le chef de l’Etat n’est pas responsable des actes qu’il accompli en sa qualité de président. Il est donc intouchable, que ce soit civilement ou pénalement, lorsqu’il accompli un fait, lorsqu’il prend une décision, en vertu de sa fonction. A contrario, il serait alors envisageable de pouvoir le poursuivre pour de faits qui ne relèveraient pas de sa fonction, comme par exemple un vol de chouquettes dans une boulangerie de Neuilly-sur-Seine, ou une demande de condamnation à payer des dommages et intérêts en raison d’un adultère ayant heurté fortement la compagne du président.

            Cependant, ce même article 67 prévoit une inviolabilité totale du président de la République, qui interdit, pendant son mandat, à toute juridiction ou autorité administrative de pouvoir lui demander de témoigner, ou d’effectuer des procédures d’information, d’instruction ou des poursuites à son égard, et ce jusqu’à un mois après l’expiration de son mandat. Cette inviolabilité, qui ne peut d’aucune manière être retirée, entraîne une suspension des délais de prescription. Il en résulte alors que les actions civiles ou pénales qui n’auront pu être engagées lors du mandat du chef de l’Etat pourront l’être dés que celui-ci quittera ses fonctions, comme ce fut le cas pour Jacques Chirac dans l’affaire des emplois fictifs de la Mairie de Paris.

            Pour autant, l’article 68 de la Constitution prévoit une exception très importante à l’irresponsabilité du président de la République pour les actes accompli en sa qualité ainsi qu’à l’inviolabilité dont il bénéficie pendant son mandat : en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat, le président peut être destitué par le Parlement constitué en Haute Cour par un vote des députés et des sénateurs à la majorité des deux tiers. C’est l’équivalent de la procédure d’Impeachment existante aux USA.

            Mais la Constitution ne permet pas à cette Haute Cour de prononcer une condamnation civile ou pénale. De même, l’acte litigieux pour lequel il aurait été destitué ayant été accompli en raison de sa fonction, l’irresponsabilité du chef de l’Etat s’applique toujours. De sorte qu’aucune juridiction ou administration ne pourrait engager sa responsabilité civile ou pénale. Ainsi, même en cas de manquement à ses devoirs, le président ne risque que la destitution et seulement la destitution. En revanche, l’ancien président devient un citoyen comme les autres, qui pourra de nouveau être poursuivi pour les actes antérieurs ou postérieurs à son mandat, ainsi que ceux ayant eu lieu pendant son mandat mais ne relevant pas de ses fonctions.

 

Les députés, une irresponsabilité ciblée et une inviolabilité limitée

            Les immunités parlementaires (des députés et des sénateurs) sont prévues à l’article 26 de la Constitution. Il y est précisé que les membres de l’Assemblée Nationale et du Sénat sont irresponsables s’agissant des opinions ou des votes qu’ils émettent dans l’exercice de leurs fonctions. Il est alors impossible d’engager leur responsabilité, de les arrêter, les poursuivre ou les juger ou les condamner parce qu’ils auraient voté pour ou contre un texte, ou parce qu’ils auraient exprimé des opinions en raison de leur mandat. En revanche, leur responsabilité civile ou pénale peut être engagée pour tous les autres actes, y compris des opinions émises qui ne seraient pas en rapport avec leurs fonctions. Ainsi, si un député affirme qu’un juge a « déshonoré la Justice », il peut, en principe, être poursuivi pour injure voire diffamation. Il n’est en effet pas possible ici de considérer qu’une telle opinion serait en rapport avec les fonctions du député, un député n’ayant pas pour fonction d’insulter un magistrat (contrairement à ce qu’a considéré le tribunal correctionnel de Paris, mais qui a été ensuite infirmé en appel : lire l’explication ici).

            Ce même article 26 indique que s’agissant des actes pour lesquels le parlementaire n’est pas irresponsable, il faut l’accord du bureau soit de l’Assemblée nationale, soit du Sénat pour qu’il fasse l’objet d’une mesure privative ou restrictive de liberté. Il s’agit donc d’une inviolabilité limitée, car elle peut être levée, contrairement à cette du président de la République. Elle est également exclue lorsqu’il s’agit d’un crime ou délit flagrant ou d’une condamnation définitive.

 

Le cas particulier des ministres

            Tout d’abord, les ministres ne profitent d’aucune irresponsabilité particulière. Ils ne sont pas des élus du peuple, ils peuvent donc être poursuivi et condamnés même lorsqu’ils exercent leurs fonctions.

            En revanche, une particularité s’attache à leur fonction. Elle est prévue aux articles 68-1 et 68-2 de la Constitution qui disposent, en substance, que s’agissant des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, les ministres sont certes poursuivables, mais pas devant une juridiction de droit commun, devant la Cour de justice de la République. Cette dernière est constituée de six députés, six sénateurs et de trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont un préside la Cour de justice.

            Ainsi, pour les actes commis en dehors de leurs fonctions, aucune particularité ne les touche, en revanche, pour les actes commis en raison de leurs fonctions, bien qu’ils soient responsables, ils ne font pas face à une juridiction ordinaire, mais à une juridiction mêlée de politiques et de juges.

 

Ces immunités et particularités sont-elles condamnables ?

            Si a priori les régimes d’exceptions peuvent inciter à la défiance, il semble qu’en l’espèce, les régimes détaillés ici sont justifiés et équilibrés.

            En effet, il serait difficilement envisageable qu’un juge puisse condamner le président de la République, garant de l’Ordre Judiciaire. Il s’agit de l’homme le plus important de l’Etat, bien qu’il ne doive pas être au dessus des lois, sa fonction (et non pas l’homme) impose certains aménagements, à la fois pour le protéger face aux attaques politiques, mais aussi pour lui permettre d’exécuter correctement ses missions. Son irresponsabilité s’explique alors par la particularité des actes qu’il doit effectuer, et l’inviolabilité de sa personne par les responsabilités qu’il exerce. De plus, si jamais le président manque à ses devoirs, il peut être destitués, et à la fin de son/ses mandat(s), il peut être de nouveau poursuivi et condamné comme tout autre citoyen. Il n’y a ainsi aucune impunité, mais plutôt une sorte de bulle temporelle et judiciaire qui protégerait le président des attaques pendant son mandat.

            S’agissant des parlementaires, leur irresponsabilité extrêmement limitée aux seuls votes et opinions émis en raison de leurs fonctions leur permet de pouvoir effectuer sereinement leurs missions sans qu’il puisse leur être reproché d’avoir défendu certaines convictions. Ils sont par ailleurs responsables pour tous les autres actes qu’ils pourraient commettre. Concernant leur inviolabilité, d’une part elle prend fin à l’expiration de leur mandat, et peut être levée en cours de mandat par le bureau de leur assemblée.

            En revanche, il est possible de s’inquiéter de ce dernier point. En effet, si une assemblée décide de protéger l’un des siens et de ne pas voter pour la levée de son immunité parlementaire, alors il pourrait y avoir une certaine méfiance, notamment si les poursuites envers ce parlementaire sont justifiées. Ce garde fou, qui permet de défendre les députés et les sénateurs des accusations fantaisistes ou des magistrats mal intentionnés, pourrait être utilisé à des fins politiques, dans le but de soustraire les députés ou les sénateurs à la justice. Cependant, cette protection prendra nécessairement fin à la l’expiration du mandat du parlementaire. Si les électeurs décident de le renouveler dans son mandat malgré les soupçons pesant sur lui, il ne sera alors pas possible de reprocher aux politiques de se protéger, mais il faudra alors plutôt s’interroger sur l’amnésie des électeurs, synonyme parfois d’amnistie.

            Enfin, concernant les ministres, le recours à la Cour de justice de la République peut laisser perplexe. Cette perplexité ne tient pas tant à son existence mais plutôt à sa composition. En effet, s’il peut être justifié de faire passer des ministres non pas devant une juridiction de droit commun mais une juridiction d’exception en raison des actes accomplis pour leurs fonctions, le fait que cette juridiction soit composée en majeure partie de femmes et d’hommes politique est plus difficilement acceptable. Tout comme le président de la République, les ministres ont parfois en charge des affaires très sensibles, et ils peuvent alors commettre des erreurs ayant de lourdes conséquences. Une juridiction lambda pourrait être dépassée par les faits qu’elle aurait à juger. Pour autant, faire juger ces actes par des femmes et des hommes politiques est extrêmement contestable, et incite à avoir un regard de défiance sur les décisions rendues. Ainsi, lorsque Christine Lagarde a été reconnue coupable de négligence dans « l’affaire Tapie », mais dispensée de peine, il est tout à fait impossible de ne pas se poser de sérieuses questions sur la légitimité de cette décision, et sur l’impartialité des individus ayant fait office de juge.

            Si de manière générale, les exceptions prévues par la Constitution s’agissant des poursuites des femmes et hommes politiques sont globalement justifiées et équilibrées, il est en revanche plus difficile d’en dire de même sur les condamnations effectivement prononcées par les juridictions de droit commun lorsqu’elles concernent ces individus. Alors que certains défendent ardemment les peines planchers, il est assez étrange de constater que les politiques sont assez largement épargnés par les tribunaux. Combien de chefs de partis, de députés, d’anciens ministres ou même de présidents de la République ont été condamnés à des peines assez dérisoires par rapport aux actes commis et aux détournements d’argent qu’ils ont engendrés ? Entre ceux qui piochent dans les caisses des mutuelles étudiantes, qui favorisent des détournements de fonds publics, ou ne payent pas leurs impôts, aucune peine de prison, des inéligibilités assez courtes et des amendes apparemment pas suffisantes pour créer une prise de conscience.

            L’idée n’est pas ici d’affirmer que les politiques sont « tous pourris », ou favorisés. Les exceptions dont ils font l’objet ont été défendues tout au long de cet article. En revanche, cela n’empêche pas de montrer du doigt les problèmes qui existent effectivement et qui créent de la défiance. La prochaine loi sur la moralisation de la vie politique, chère à notre actuel Garde des Sceaux, François Bayrou permettra peut-être de palier ces contradictions, d’expliquer les incertitudes, et de redonner confiance à ceux qui ont été désabusés par les affaires qui ont touché notre classe politique ces dernières années.

 

Article rédigé par Benoît Le Dévédec


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